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Objectifs nationaux et européens

  • Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC)

La Convention met en place un cadre global de l'effort intergouvernemental pour faire face au défi posé par le changement climatique. Elle reconnaît que le système climatique est une ressource partagée dont la stabilité peut être affectée par les émissions industrielles de CO2 ainsi que les autres gaz, pièges à chaleur.

Au titre de la Convention, les gouvernements sont tenus :

  • de rassembler et de partager les informations sur les gaz à effet de serre (GES), politiques nationales et meilleures pratiques,
  • de lancer les stratégies nationales pour faire face aux émissions de GES et s'adapter aux impacts prévus, y compris la mise à disposition de soutien financier et technologique aux pays en développement.

L'objectif ultime de la Convention est de "stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique" (article 2). Au titre de cette Convention, les pays développés, énumérés à l'annexe I (dits Parties à l'annexe I) se sont engagés (individuellement ou conjointement) à ramener en 2000, à leurs niveaux de 1990, leurs émissions de dioxyde de carbone (CO2) et d'autres GES non réglementés par le Protocole de Montréal de 1987 sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone.

En application de la Convention Climat, le Protocole de Kyoto fixe un objectif de réduction pour les émissions agrégées de six GES, regroupés dans le "panier" exprimé en potentiel de réchauffement global (PRG) : le CO2, le méthane (CH4), le protoxyde d'azote (N2O), et trois gaz fluorés : les hydrofluorocarbures (HFC), les perfluorocarbures (PFC) et l'hexafluorure de soufre (SF6). Les Parties énumérés à l'annexe I de la Convention Climat se sont engagées à réduire globalement leurs émissions de 5,2% sur la période 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990. Pour sa part, l'UE s'est engagée à réduire ses émissions de 8% dans le cadre de la "bulle" européenne.

Le Protocole de Kyoto prévoit plusieurs mécanismes dits de flexibilité qui, en complément des politiques et mesures à mettre en œuvre au niveau national, permettent aux pays, auxquels ont été assignés des objectifs contraignants de réduction des émissions de GES, d'atteindre ces objectifs. Ces mécanismes ont été conçus pour apporter une plus grande souplesse et pour réduire les coûts engendrés par la réduction des émissions. Les trois principaux mécanismes existants sont :

  • le mécanisme de développement propre (MDP),
  • la mise en œuvre conjointe (MOC), et
  • les échanges internationaux de permis d'émission (permis négociables).

Au niveau de l'UE, les 15 Etats membres de l'époque sont parvenus, le 16 juin 1998, à un accord définissant la répartition des efforts de réduction des émissions au sein de l'UE (burden-sharing agreement) afin de respecter cet objectif global de 8%. Cet accord, formalisé par l'annexe II de la décision 2002/358/CE, est devenu juridiquement contraignant pour les Etats membres lorsque l'UE a ratifié le Protocole de Kyoto. Les efforts à consentir vont de -28% pour le Luxembourg à +27% pour le Portugal. Cette convention donne lieu régulièrement à des négociations sur les différents engagements et mesures applicables aux différentes Parties (accords dits de Marrakech, Copenhague, Cancun, Durban, etc.).

Engagement au titre de l'accord de répartition des efforts de réduction des émissions des six GES entre 2008 et 2012 par rapport à 1990

  • Directive Quotas 2003/87/CE modifiée

En vertu de l'article 17 du Protocole de Kyoto, la directive 2003/87/CE (dite directive Quotas), entrée en vigueur le 25 octobre 2003, établit au sein de l'UE un système d'échange de quotas d'émission (SEQE) de GES à partir du 1er janvier 2005. Après une première période d'échange de trois années (2005-2007) et une 2ème période quinquennale (2008-2012) qui correspond à la première période d'engagement dans le cadre du Protocole de Kyoto, l'UE a défini une 3ème période allant de 2013 à 2020.

Les installations industrielles visées par la directive sont celles qui relèvent des activités énumérées à l'annexe I de ladite directive :

  • dans le secteur de l'énergie, toutes les installations de combustion (fours exceptés) d'une puissance calorifique supérieure à 20 MW, mais y compris installations pour la fabrication d'éthylène et propylène, de noir de carbone, de laine de roche, de séchage direct dans la fabrication des produits amylacés et laitiers, ainsi que les torchères liées à l'exploitation du gaz et du pétrole. Sont exclues les installations d'incinération de déchets municipaux ou dangereux.
  • dans les cas autres que ceux ci-dessus, tous les équipements émetteurs dans les secteurs suivants : raffinage, sidérurgie, cokerie, ciment (si capacité >500 t/j), chaux (si capacité >50t/j), verre (si capacité >20t/j), tuiles et briques (si capacité >75t/j), papier et pâte à papier (si capacité >20t/j).

Jusqu'ici, le niveau d'émissions vérifiées de CO2 des installations couvertes par le SEQE a toujours été inférieur aux quotas alloués. Cet écart est en fait plus élevé au cours de la première période (2005-2007) que la suivante (2008-2012) car il convient de tenir compte de l'impact de la crise économique notamment à partir de 2009.

Un écart négatif important concourt à faire chuter le prix du quotas (demande moins grande que l'offre), mais les échanges étant internationaux, la situation française ne peut à elle seule impacter fortement le cours.

Globalement les émissions (comme les quotas) de cet ensemble sont en diminution d'autant que le périmètre des installations visées tend à s'élargir d'une période à l'autre. Une analyse complète nécessite de s'intéresser aux écarts intersectoriels, ces évolutions globales n'étant pas représentatives d'un secteur ou d'une installation ainsi qu'aux installations entrantes ou sortantes du système au cours du temps (nouvelle installation, modification, fermeture).

Ecart entre émissions vérifiées de CO2 et quantités de quotas allouées pour la France

La directive 2008/101/CE du 19 novembre 2008 vient modifier la directive 2003/87/CE afin d'y intégrer les activités du secteur aérien. A partir du 1er janvier 2012, tous les vols à l'arrivée et au départ d'un aéroport situé sur le territoire d'un Etat membre de l'UE sont couverts. Les vols intracommunautaires ainsi que ceux entre l'UE et les pays tiers sont donc visés.

La directive fixe la quantité totale de quotas à allouer :
  • pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2012, la quantité totale de quotas à allouer aux exploitants d'avions doit correspondre à 97% des émissions historiques de GES du secteur de l'aviation (c'est-à-dire leur niveau moyen annuel d'émissions produites pendant les années 2004-2006 par les avions effectuant une activité aérienne visée),
  • pour la période 2013-2020 et les périodes successives, la quantité totale de quotas à allouer aux exploitants d'aéronefs est ramenée à 95%.

Ces quantités totales constituent des plafonds d'émissions de GES pour le secteur de l'aviation : les émissions de GES des compagnies aériennes visées devront donc être réduites de 3% en 2012, puis de 5% à compter de 2013.

  • Paquet climat-énergies renouvelables de l'Union européenne

Le paquet dit climat-énergies renouvelables comporte six textes législatifs en vue de mettre en œuvre les engagements pris en 2007 par l'UE en matière de politique de lutte contre le changement climatique selon une approche intégrée climat et énergie notamment pour réduire les émissions de GES et renforcer la sécurité d'approvisionnement. L'objectif de réduction des émissions de GES pour l'UE en 2020 (base 1990) est un engagement ferme et unilatéral de réduction d'au moins 20% d'ici 2020, en attendant la conclusion d'un accord mondial global pour l'après-2012. Une réduction de 30% d'ici 2020 est envisagée à condition que d'autres pays développés (Japon, Etats-Unis, etc.) s'engagent à atteindre des réductions d'émission comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique (Chine, Inde, Brésil, etc.) apportent une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives.

Quant au volet énergie, l'objectif de -20% se décline comme suit :
  • énergies renouvelables : une proportion contraignante de 20% d'énergies renouvelables dans la consommation totale d'énergie finale d'ici 2020,
  • biocarburants : une proportion minimale contraignante de 10% de biocarburants dans la consommation totale d'essence et de gazole destinés au transport au sein de l'UE d'ici 2020,
  • efficacité énergétique : objectif non contraignant visant à économiser 20% de la consommation énergétique de l'UE par rapport au scénario tendanciel pour 2020.
Les six textes du Parlement européen et du Conseil sont les suivants :
  • directive 2009/28/CE sur la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables,
  • directive 2009/29/CE modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système d'échange de quotas d'émission (SEQE) de GES de l'UE après 2012,
  • décision n° 406/2009/CE sur l'effort à fournir par les Etats membres pour réduire leurs émissions de GES (dans les secteurs non visés par le SEQE) afin de respecter les engagements de l'UE en la matière jusqu'en 2020,
  • directive 2009/30/CE modifiant la directive 98/70/CE en ce qui concerne les spécifications relatives à l'essence et au gazole ainsi que l'introduction d'un mécanisme permettant de surveiller et de réduire les émissions de gaz à effet de serre,
  • directive 2009/31/CE relative au stockage géologique du CO2,
  • règlement (CE) n° 443/2009 établissant des normes de performance en matière d'émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves. En tant que règlement, il est obligatoire dans tous ses éléments (depuis le 8 juin 2009) et directement applicable dans tous les Etats membres.
Décision 406/2009/CE dite ESD

 

La décision 406/2009/CE a pour objectif de fixer la contribution de chacun des 27 Etats membres à la réalisation de l'objectif de -20% sur la période 2013-2020 pour les émissions de GES des secteurs non visés par la directive quotas. Il permet une certaine souplesse dans l'effort à consentir, en autorisant l'utilisation des crédits d'émission issus des réductions réalisées dans le cadre des mécanismes de projet (MDP et MOC).

L'effort total de réduction (-20% par rapport aux niveaux de 1990) est réparti entre les secteurs du système d'échange de quotas d'émission (SEQE) (qui représentent actuellement environ 40% des émissions totales de GES de l'UE) et les secteurs hors SEQE (bâtiments du secteur résidentiel-tertiaire, transports, petites installations industrielles, déchets, agriculture, etc.) qui sont aujourd'hui responsables des 60% restants. L'approche suivante a été définie dans le cadre du paquet climat-énergies renouvelables :

  • une réduction de 21% d'ici 2020 dans les secteurs du SEQE (base 2005) dans le cadre de la directive 2009/29/CE,
  • une réduction moyenne pour l'UE-27 de 10% d'ici 2020 dans les secteurs hors SEQE (base 2005).

Pris ensemble, ces objectifs donnent une réduction globale de -14% par rapport à 2005, soit l'équivalent d'une réduction de 20% comparée à 1990.

Articulation des objectifs de réduction des émissions de GES à l'horizon 2020 visant les secteurs SEQE et les secteurs non SEQE

Pour garantir une contribution équitable de chaque Etat membre à la mise en œuvre de l'engagement unilatéral de réduction de l'UE (-20% d'ici 2020 par rapport à 1990), aucun Etat membre ne devrait être tenu de réduire d'ici à 2020 ses émissions de GES de plus de 20% par rapport aux niveaux de 2005 et aucun Etat membre ne devrait être autorisé à augmenter d'ici à 2020 ses émissions de GES de plus de 20% comparativement aux niveaux de 2005. Chaque Etat membre doit donc, entre 2013 et 2020, limiter ses émissions de GES des secteurs hors SEQE d'un pourcentage fixé et établi en annexe de la décision 406/2009/CE (par rapport à l'année de référence 2005). Ces pourcentages varient de -20% à +20% afin de s'assurer que les objectifs individuels par Etat membre sont techniquement et économiquement réalisables sans induire de surcoûts excessifs.

Les émissions totales de GES de chaque Etat membre en 2013, hors secteurs SEQE, ne devront pas dépasser les émissions moyennes annuelles de GES de ces mêmes sources en 2008, 2009 et 2010. A partir de 2013, chaque Etat membre devra réduire chaque année ses émissions de GES de façon linéaire afin que celles-ci ne dépassent pas le plafond individuel qui lui a été fixé pour l'année 2020.

Pour les secteurs hors SEQE, la France s'est vu assigner une réduction de 14% entre 2005 et 2020.

  • Directive 2009/29/CE

La directive 2009/29/CE modifie la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission (SEQE) de GES pour la 3e période d'échange (2013-2020). D'abord, la nouvelle directive rationalise et élargit le champ d'application du SEQE pour inclure notamment d'autres GES (émissions de N2O de la production de l'acide nitrique, adipique et glyoxylique et émissions de PFC de la production d'aluminium) et d'autres secteurs du fait de la prise en compte de tous les équipements de combustion, notamment les fours (émissions de CO2 de la pétrochimie, de la production d'ammoniac et d'aluminium).

A la différence de la directive 2003/87/CE, la directive 2009/29/CE fixe un plafond unique d'émissions de GES des secteurs visés et ce, pour l'ensemble de l'UE. Afin de renforcer la prévisibilité et la transparence du SEQE, cette directive prévoit également une harmonisation des modalités d'allocation des quotas.

La directive définit les règles de calcul du plafond pour l'UE. A compter de 2013, le nombre total de quotas d'émission devrait décroître chaque année de façon linéaire. Le point de départ est la quantité annuelle moyenne de quotas d'émission fixée par les Etats membres pour la période 2008-2012, adaptée de manière à tenir compte de l'extension du SEQE en 2013. Le facteur linéaire de réduction annuelle est établi à 1,74%. Ce facteur linéaire a été défini sur la base de la réduction globale de 20% des émissions de GES (base 1990), soit 14% par rapport au niveau de 2005. La réduction demandée aux secteurs visés par le SEQE est cependant plus importante : -21% d'ici 2020 (base 2005).